Índice
2. Governo, governação e boa governação
2.2.1. A Governação
na Lógica do Banco Mundial
2.2.2. A Governação
na Lógica da União Europeia
2.2.3. A Governação
na Lógica da NEPAD
2.2.4. A Governação
na Lógica do PNUD
O presente trabalho visa abordar
sobre Governo, governação e boa governação, com isso, os termos Governação e
Boa Governação têm sido cada vez mais citados na literatura sobre o
desenvolvimento. A Governação descreve o processo de tomada de decisões e o
processo através do qual as decisões são ou não implementadas. Nestes termos,
as instituições públicas conduzem os assuntos públicos, gerem os recursos
públicos, e garantem a realização dos direitos humanos. A Boa Governação
materializa esse fim de uma forma essencialmente livre do abuso de poder e da
corrupção, obedecendo devidamente as normas de direito estabelecidas. A Boa
Governação define um ideal difícil de ser alcançado na sua totalidade. Todavia,
para assegurar o desenvolvimento humano sustentável, devem ser realizadas
acções em prol de tal ideal.
1.1. Objectivos
·
Compreender o governo, governação e boa
governação.
·
Conceituar os custos;
·
Governo, governação e boa governação;
·
Descrever a governação na Lógica do Banco
Mundial, União Europeia, NEPAD e PNUD;
·
Explicar a falácia da “Boa Governação”.
Para fazer face a realização do trabalho foi
necessário a consulta de fontes de modo a adquirir informações que versam sobre
o conteúdo em estudo. As tais fontes incluem manuais físicos que se referem a
livros e trabalhos realizados anteriormente e manuais electrónicos adquiridos
por via da internet e os seus respectivos indicadores estão presentes na última
página do trabalho, onde estão pontuados como referências.
2.1. Governo
O Governo é o órgão de soberania que detém funções
políticas, legislativas e administrativas; isto significa, entre outras coisas,
o poder de negociar com outros Estados ou organizações internacionais, de
legislar (através de instrumentos que se chamam, depois de aprovados,
decretos‐leis), estudar problemas e decidir sobre eles, fazer regulamentos
técnicos para que as leis possam ser cumpridas, decidir onde se gasta o
dinheiro público, tomar decisões administrativas para o bem comum, de acordo
com a lei, etc. Para a formação do
Governo, é normalmente necessário que haja uma eleição para a Assembleia da
República o parlamento. (Joaquim Ramos, 2010)
Após as eleições ou a demissão do Governo anterior, o
Presidente da República ouve todos os partidos que elegeram deputados à
Assembleia e, tendo em conta os resultados das eleições legislativas, convida
uma pessoa (normalmente o líder do Partido mais votado) para formar Governo:
será ele o novo Primeiro Ministro, nomeado pelo Presidente da República, a
convidar as pessoas que entende para ocupar as pastas dos diferentes
Ministérios. O Presidente da República dá posse ao Primeiro Ministro e ao
Governo que, seguidamente, faz o respectivo Programa, (documento do qual
constam as principais orientações políticas e as medidas a adoptar ou a propor
para governar Portugal), apresentando‐o à Assembleia da República. (Joaquim
Ramos, 2010)
Não há um número‐limite para as vezes que um cidadão
pode ser Primeiro‐ Ministro, ou um período definido para que certo Governo se
mantenha no poder. Normalmente, ficará enquanto o povo, através de eleições
livres e democráticas, assim o entender. As funções do Governo terminam quatro
anos após as eleições para a Assembleia da República, que lhe terão dado
origem, tomando posse um novo Governo, mesmo que seja composto pelas mesmas
pessoas que o Governo anterior.
As suas funções cessam também quando, em momentos de
crispação política, o Governo apresenta uma moção de confiança ao Parlamento e
este o rejeita, ou quando a maioria absoluta dos deputados aprova uma moção de
censura ao Governo. Da mesma forma, cessa quando o seu programa não é aprovado
pela Assembleia da República, quando o Presidente da República entende dever
demiti‐lo para assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas
portuguesas ou quando o Primeiro‐Ministro apresenta a demissão, falece ou se
encontra em impossibilidade física duradoura.
Ao Governo compete a direcção da Administração
Pública, que é o seu braço de trabalho, através da qual se cumprem as
instruções ou indicações especiais do programa de Governo, sendo aquela
composta pelo conjunto de funcionários ou agentes com competências específicas
em diversas áreas de actuação, servindo o Estado e o interesse público, através
da realização das tarefas que lhe estão distribuídas. (Joaquim Ramos, 2010)
Conforme os tipos de estado e as concepções políticas
em vigor, esta função é mais ou menos preponderante na vida do país,
contratando mais ou dispensando mais funcionários, procedendo à sua
redistribuição pelos serviços aumentando ou reduzindo ao máximo a sua
participação no exercício do poder executivo, sempre sob o controlo do poder
político e da lei.
Rodrigues M. M. A. (2010), por Governo entendemos o
conjunto de indivíduos que orientam os rumos da sociedade, pois ocupam posições
na cúpula do Estado”. O Governo, por sua vez, é o núcleo decisório do Estado,
formado por membros da elite política, os quais estão encarregados da gestão
pública. Possui carácter transitório nas democracias, isto é, os que ocupam os
cargos governamentais devem, por princípio, ser substituídos periodicamente de
acordo com as preferências da sociedade.
2.2. Governação
O
conceito de governação, tratando-se de um conceito social e humano, não tem
ainda como vários outros conceitos sociais, uma definição geral e aceite por todos
os investigadores ou peritos na área. Quer isto dizer, que a governação, como
fundamento preliminar desta dissertação, é um conceito complexo e multifacetado
que varia de organismo para organismo, de investigador para investigador, de
época para época e de ciência para ciência. Numa outra perspectiva, que não
fosse necessariamente administrativa, a governação, por exemplo em relações
internacionais ou outra ciência ou ramo, seria diferentemente estudada e
definida.
Recentemente,
a governação tem ganho um espaço cada vez maior no âmbito das políticas de
Cooperação e do Desenvolvimento, entretanto, as primeiras tentativas de
conceituar a Governação derivam já de longa data: filósofos gregos como Platão,
clássicos como Hobbes, Maquiavel, entre outros, tentaram em sua perspectivas defini-la.
O advento de instituições e organizações internacionais voltadas para a
salvaguarda da paz e desenvolvimento traz um contexto legal e universal da
governação aceite por muitos
2.2.1. A Governação na Lógica do Banco Mundial
O
Banco Mundial é uma agência do sistema das Nações Unidas (NU), fundada a 1 de
Julho de 1944 por uma conferência de representantes de 44 governos em Bretton
Woods, New Hampshire, EUA. O BM é composto por 184 países membros e a sua sede
é em Washington DC, EUA. A sua missão inicial era financiar a reconstrução dos
países devastados durante a Segunda Guerra Mundial.
Actualmente,
sua missão principal é a luta contra a pobreza, através de financiamento e
empréstimos aos países em desenvolvimento. Seu funcionamento é garantido por
quotas definidas e reguladas pelos países membros. Em 1992,
especialistas e policy makers do BM, conceituaram governação como sendo um dos
mecanismos através do qual é feita a gestão dos recursos públicos cujo
objectivo último é influenciar o desenvolvimento e crescimento económico.
Baseado
nesta perspectiva economicista, a Boa Governação seria caracterizado pela
existência de instituições e regras que assegurassem o desenvolvimento da
capacidade humana e institucional através da melhoria da qualidade de sector
público; pela accountability e transparência no processo de tomada de decisões.
De acordo com o site do Banco Mundial, a Boa Governação é entendida como um
componente fundamental nos processos de desenvolvimento. Refere-se à forma como
as decisões são tomadas e implementadas, sendo constituída por um conjunto de 6
indicadores:
I. Participação dos
cidadãos;
II. Respeito pela lei;
III. Transparência;
IV. Orientação para
consensos;
V. Equidade e inclusão de
todos os grupos;
VI. Efectividade e
eficiência e responsabilização.
A
definição de 1992 focaliza, quando falamos de governação, em três aspectos
pertinentes: o regime político, a capacidade dos governos de formular políticas
públicas e a capacidade de implementá-las.
2.2.2. A Governação na Lógica da União Europeia
A
União Europeia é uma comunidade supranacional económica e política de 27
estados-membros estabelecida após a assinatura do Tratado de Maastricht em 7 de
Fevereiro de 1992 pelos doze primeiros países da antiga Comunidade Económica
Europeia, mas muitos aspectos desta união já existiam desde a década de 50. A
União tem sedes em Bruxelas, Luxemburgo e Estrasburgo.
A
União Europeia tem muitas facetas, sendo as mais importantes o mercado único
europeu (uma união aduaneira), uma moeda única (o euro, adoptado por 15 dos 27
estados membros) e políticas agrícolas, de pescas, comercial e de transportes
comuns. A União Europeia desenvolve também várias iniciativas para a
coordenação das actividades judiciais e de defesa dos Estados Membros.
A
União Europeia joga um importante papel internacional. Os Estados fundadores da
Comunidade Europeia assinam com as suas antigas colónias africanas, em 1963,
uma convenção que garante a estas últimas certas vantagens comerciais e ajudas
financeiras. A Convenção de Lomé, que se seguiu à Convenção de Iaundé,
aplica-se actualmente a setenta países da África, das Caraíbas e do Pacífico,
tornando a União Europeia a maior fonte de ajuda pública ao desenvolvimento. A
cooperação estendeu-se igualmente, sob outras formas, à maior parte dos países
da Ásia e da América Latina.
Para
a União Europeia (2000), a Governação reproduz um ambiente num contexto
político e institucional que preserva os direitos humanos e se rege pelos
princípios democráticos e a observância das leis (rule of law).
Para
a União Europeia, os indicadores principais da governação resumem-se em:
1) Transparência;
2) Gestão responsável dos
recursos humanos, naturais e económicos.
Os
indicadores da EU devem conduzir ao propósito de um equilibrado e sustentável
desenvolvimento.
2.2.3. A Governação na Lógica da NEPAD
NEPAD
(New Partnership for África's Development) – Nova Parceria para o
Desenvolvimento da África, foi criada no dia 23 de Outubro de 2001, em Abuja.
Ela consiste numa série de propostas de politicas e programas sobre como o
continente pode se livrar do peso da pobreza e subdesenvolvimento.
O
documento da NEPAD propõe três iniciativas para criar condições para o
desenvolvimento sustentável. Estas iniciativas são:
·
Iniciativa da Paz, Segurança e Governação Politica;
·
Iniciativa Económica e Governação Corporativa Conjunta;
·
Abordagens Sub-regionais e regionais para o desenvolvimento;
Para
a NEPAD, governação é um processo de tomada de decisão e o processo pelo qual
as decisões são implementadas. Deste modo, na lógica da NEPAD, a boa governação
envolve os seguintes indicadores:
·
Participação;
·
Accountability;
·
Responsabilidade;
·
Transparência;
·
Instituições efectivas e eficientes;
·
A observância das leis;
·
Consenso.
2.2.4.
A
Governação na Lógica do PNUD
O
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento é o órgão da Nações Unidas
(NU) que tem por mandato promover o desenvolvimento e eliminar a pobreza no
mundo. Entre outras actividades, o PNUD produz relatórios e estudos sobre o
desenvolvimento humano sustentável e as condições de vida das populações, bem
como executa projectos que contribuam para melhorar essas condições de vida,
nos 166 países onde possui representação. É conhecido por elaborar o Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), bem como por ser o organismo internacional que
coordena o trabalho das demais agências, fundos e programas das Nações Unidas.
Para
o PNUD (1992), a “governação traduz o processo de participação, transparência,
e responsabilização no exercício da autoridade política e administrativa,
devendo ter a fim a promoção do estado de direito”.
Para
este organismo existem três elementos essenciais para suportar o
desenvolvimento humano:
i) o Estado ao criar um
ambiente político e legal propício à observância das leis;
ii) o sector privado ao
gerar emprego e rendimentos;
iii) a sociedade ao facilitar
a interacção social.
Na
lógica do PNUD, os indicadores chaves da boa governação são:
a) A participação pública;
b) A observância das leis;
c) A responsabilidade
(accountability);
Para
a definição de 2002, a governação democrática explicita eficientes instituições
e uma favorável economia e ambiente politico necessário para o crescimento
económico e efectivo funcionamento dos serviços públicos, adicionado à política
de liberdade, direitos humanos e a remoção da discriminação como objectivos
centrais.
Terminada
esta parte do trabalho, podemos verificar que cada organização possui um
enfoque diferenciado do que é governação, apesar de no entanto apresentarem
certas características ou indicadores que lhes são comuns. A accountability é
um destes indicadores quase obrigatório. Essas diferenças conceptuais não
incentivam um distanciamento entre as organizações, mas as aproxima na
tentativa de conciliar e redigir uma governação “tipo-ideal”, porque a
transformação das sociedades ditou a modificação do conceito segundo a
necessidade sócio-cultural de cada uma delas de ser governada.
·
O BM considera a governação no âmbito dos Estados, assim como
às empresas privadas e às organizações não governamentais. Basicamente, a boa
governação é tida como “gestão desenvolvida” (1992) e “ a experiência do BM”
(1994), ao considerar as áreas da administração pública e do sector público em
particular, que deve ser caracterizado pela responsabilidade, dispositivos
legais, informação e transparência.
·
A UE preocupa-se na sua mais nova acepção de governação na
questão da não incorporação do conceito nas suas próprias reflexões e práticas
de cooperação para o desenvolvimento. Quer isto dizer que para além da
democracia, direitos humanos, participação e Estado de Direito, quando se fala
governação para a EU, surge imediatamente a necessidade de uma maior
transparência na Cooperação para o Desenvolvimento, pública e privada, que
permitam aos cidadãos europeus e dos países em desenvolvimento conhecerem os
critérios e as formas de atribuição e de gestão dos fundos da Cooperação para o
Desenvolvimento.
·
A NEPAD concede bastante importância no processo da
governação, segundo a AfriMAP, ao sector da justiça e o Estado de direito (,
incluindo a polícia, as prisões e os sistemas tradicionais da justiça),
Participação política (transparência ao mecanismo pelo qual se legitima a um
pequeno grupo de indivíduos a tomar decisões em nome dos outros cidadãos dum
determinado país) e Prestação de serviços públicos (promover o funcionamento
efectivo do sector público nos países africanos, e existência de mecanismos que
reduzem as oportunidades de corrupção, quer pelos funcionários públicos quer
pelos líderes políticos).
·
O PNUD peca ao conceituar segundo LEFTWICH por idealizar a
democracia como a base institucional e político para a boa governação, no
sentido em que declara que a democracia solidifica e torna-se sustentável por
si só. Para o conceito do PNUD, “a boa governação é sinónima de formas
efectivas democráticas de governação. A promoção da igualdade, a tolerância, a
mobilização dos recursos para o desenvolvimento do país é alguns dos atributos
desta democracia. Num estado de boa governação, os sistemas são participativos,
o que implica que todos membros das instituições governativas tem voz para a tomada
de decisão, esta é o fundamento da legitimidade do sistema democrático.”
Vejamos
o exemplo, se dois indivíduos estão em litígio, será que o Estado providencia
os meios necessários para a resolução do problema a ponto de se evitar o
recurso à violência pelos litigantes?
Os
períodos pelos quais o nosso país passou caracterizaram-se pela aceleração dos
processos de transformação de uma sociedade, onde os elementos de conflitos
intrínsecos, combinados com factores externos, produziram dinâmicas globais
assentes em desequilíbrios de diferentes naturezas que se reforçam mutuamente.
Senegal,
África do Sul, Moçambique e Ghana foram os primeiros países a serem abrangidos
pelo AfriMAP. Estes países rubricaram e submeteram-se ao MARP (Mecanismo
Africano de Revisão de Pares) no âmbito do NEPAD. Seria muito fácil dizer que
Moçambique identifica-se com a governação e com os indicadores da NEPAD, mas
isso não seria verdade. Nem seria verdade que nos identificamos com uma das
outras três organizações na totalidade. Assumimos o mesmo ponto de vista logo
na introdução do trabalho, quando afirmamos que o conceito varia em
conformidade ao contexto:
a.
Dado o compromisso global com o BM, PNUD e EU-ACP, diríamos
que o país viaja numa tentativa de enquadrar os indicadores destas organizações
na sua política de governação;
b.
Os indicadores das organizações em estudo complementam-se, o
que dá a impressão de que a política e filosofia de governação do país se
encontra dentro dos parâmetros destas instituições;
c.
A tentativa do governo no que tange o respeito pelos direitos
humanos, aplicação, racionalização e simplificação de estruturas e processos
democráticos, combate ao abuso do poder, conflitos de interesses e às práticas
corruptas e na aplicação efectiva da lei e da ordem, revelam o esforço do
governo em fortalecer a sua governação e integrá-la segundo todas as
perspectivas, mistificando – a.
2.3. Boa governação
A
boa governação assenta em princípios universais: uma democracia inclusiva,
participativa, transparente e responsável; respeito pelos direitos humanos e
pelas liberdades fundamentais; Estado de direito e garantia de igualdade de
acesso a serviços sociais de base.
Boa
governação implica preocupação com os mais fragilizados e desprotegidos da sociedade,
estar à escuta e em diálogo com as mais íntimas aspirações dos cidadãos e
colocar o estado do país e do mundo acima dos momentâneos interesses
partidários e pessoais.
Boa
governação requer ideias claras quanto às verdadeiras causas nacionais e globais
e lutar, contra ventos e marés, por elas.
Boa
governação não se faz sem que o exemplo motivador e esclarecedor venha das
lideranças, com um imprescritível sentido do dever, pois ser-se líder é
sobretudo ter deveres e pouquíssimos direitos. Quem não está disposto a
sujeitar-se a este imperativo exigente e inegociável não pode pretender ser
líder.
Essa boa
governação é exigível aos três pilares das nações e do
mundo (Estado, Mercado e Sociedade Civil). E tem que ser absoluta e
urgentemente reformada, reenquadrada e democraticamente legalizada, tendo em
conta a premência de soluções globais.
2.3.1. A
Falácia da “Boa Governação”
Os condicionalismos geralmente impostos aos Estados da
Africa Subsariana não só pelas principais instituições internacionais, como a
Organização das Nações Unidas (ONU), o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o
Banco Mundial, como também pelos principais países ocidentais, em troca de lhes
ter sido prestado o «favor» da intervenção externa multilateral e/ou da chamada
ajuda ao desenvolvimento vêm suscitando muita controvérsia e contestação nos
principais fóruns mundiais, principalmente a partir dos finais da década de
(19)90.
Nas décadas de 80 e 90 do século passado eram os
condicionalismos económicos que ditavam as regras, mas, actualmente, os
condicionalismos políticos vêm emergindo avassaladoramente como os principais
instrumentos de «coerção», apesar de articulados com os primeiros. Os
condicionalismos políticos traduzem-se usualmente na aplicação da fórmula da
«democracia representativa» e da receita do «Estado de direito» que,
ultimamente, têm surgido sob o signo da «boa governação». Esta expressão, cujo
significado pode ser bastante relativo, remete-nos para considerações morais
que podem estar impregnadas de laivos e tentações «coloniais» sub-reptícias.
Sobre a referida fórmula, é de notar, paradoxalmente,
que a maioria das transições políticas consideradas de sucesso não tiveram como
base processos ditos democráticos. Apesar disso, algumas questões continuam a
ser erroneamente colocadas, tais como, por exemplo, a forma de reduzir o tempo
necessário para fazer a transição para a «democracia», ou a questão de
determinar os modos de aumentar as possibilidades da democracia ter sucesso.
Tendo em conta o que foi dito, é inteiramente normal
que as reivindicações sobre a «boa governação», em vez de dar mais força aos
Estados-alvo, os encerre cada vez mais num ciclo vicioso de falhanço e
dependência, apesar da dita ajuda ao desenvolvimento estar, paradoxalmente, a
diminuir. A respeito do conceito de «boa governação», propagado pelas
principais instituições internacionais, Georg Sorensen, considera que ele tem,
no actual contexto, o mesmo significado que a «construção estatal» (Sorensen;
2001).
Isso leva-me a interrogar se não estamos em presença
de um «velho» conceito com uma «nova» roupagem. Dado que se trata, como já foi
referido, de um conceito relativo, defendo que a resposta a essa interrogação
vai depender do tipo de governação de que se esteja a falar e/ou a defender: a
que privilegia a legitimação de formas endógenas de organização política,
económica e social; ou a versão que defende a «construção» ou «reconstrução»
estatal como imperativo do desenvolvimento.
Apelidamos esta última versão de «velha», na medida em
que não diverge da patrocinada durante a Guerra Fria pelos Estados Unidos da
América (EUA), que, por exemplo, implicou a manutenção de elites autocráticas e
de regimes militares no poder, em detrimento do reconhecimento e legitimação de
sistemas políticos endógenos. Segundo alguns observadores, os EUA actualmente
seguem basicamente a mesma política, apesar de revestida de nova capa: as
elites agora devem apoiar as regras básicas do jogo democrático. Esse jogo
democrático é considerado a melhor via para se atingir a referida «boa
governação».
Contudo, esta não passa, segundo William I. Robinson,
da promoção da «democracia de baixa intensidade», desejada não só para mitigar
as tensões políticas e sociais produzidas pelo anti-democrático e elitista
status quo, mas também para asfixiar e suprimir as aspirações a mais
participação democrática (Robinson; 1996: 6).
Desta forma, a democracia representativa, para além de
suscitar, principalmente no panorama actual, muitas críticas nos Estados-nações
ocidentais, torna-se num instrumento de expansão da governação global
neoliberal, mediante um dos seus «consensos» que é «o Estado de direito
democrático»4 . Antes de passarmos à uma curta análise do panorama das lutas em
torno da «governação» nos dois países alvo de estudo, Cabo Verde e Moçambique,
vale a pena ter uma pequena discussão sobre este conceito no âmbito dos
prementes processos de globalização.
Com a realização do trabalho pude
perceber que o pilar da Governação tem em vista tornar o aparelho de Estado num
incentivador do desenvolvimento do capital humano e da economia, pois o Governo
deverá privilegiar a melhoria da qualidade da análise e desenho de programas
com vista a optimizar os resultados esperados da sua implementação. As
autoridades devem guiar-se pelos princípios e Leis de um Estado de direito,
assegurando a transparência, a prestação de contas, e combate ao desvio e uso
indevido de fundos e recursos públicos e a aplicação activa das Leis contra os
actos criminosos e corruptos.
·
Afrimap (2004). Projecto de Monitoria & Advocacia da
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Canhanga, Nobre de Jesus V. (2004). Boa Governação: Contexto,
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Polyarchy: Globalization, US Intervention and Hegemony, Cambridge: Cambridge
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